Как власти бегут от бюджетно-налоговой ответственности

shadow
Vineri, 15.09.2017 11:07   1964
На протяжении всей 26-летней истории с момента принятия Декларации независимости Республике Молдова правительства и коалиции, пребывавшие у власти, не отличались выдающимися способностями в рациональном управлении государственными финансами.

Это перевод с румынского. Оригинал статьи ЗДЕСЬ.

Стабильность и устойчивость Национального публичного бюджета (НПБ) часто оказывались под угрозой из-за популистских решений политиков, выдававших государственные деньги в качестве «электоральной милостыни» в годы проведения выборов, или из-за отсутствия прямой взаимосвязи между бюджетным планированием и экономическими реалиями. 

Появление на общественной повестке дня проекта закона о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности на 2010-2012 гг.  должно было стать антидотом к вышеупомянутым проблемам, однако судьба этого закона как до, так и после его принятия в 2014 году ясно показывает бегство властей от ответственного управления государственными финансами.

Подтверждением тому служит и последняя инициатива Министерства финансов об изменении данного закона, из которого предлагается исключить аспекты, касающиеся узаконивания макробюджетных лимитов в среднесрочной перспективе.

Что предлагают представители Минфина?

В своей нынешней редакции закон о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности (статьи 47 и 49) предусматривает, что начиная с бюджетного цикла на 2017-2019 годы, Парламент должен будет утверждать среднесрочные макробюджетные лимиты для повышения роли Бюджетного прогноза на среднесрочный период в бюджетном процессе в качестве инструмента для обоснования годовых бюджетных проектов и обеспечения общей финансовой дисциплины и устойчивости среднесрочного бюджета.

В частности, Правительство в установленные бюджетным календарем сроки должно представить Парламенту на утверждение проект закона о среднесрочных макробюджетных лимитах, выраженных в номинальном значении и в долевом отношении к валовому внутреннему продукту (ВВП). Среднесрочные макробюджетные лимиты устанавливаются для:

общих доходов национального публичного бюджета;

общих расходов национального публичного бюджета;

расходов на персонал национального публичного бюджета;

сальдо национального публичного бюджета.

После утверждения Парламентом эти лимиты не могут быть превышены в течение следующего бюджетного года – это относится к тем лимитам, что выражены в номинальном значении и в долевом отношении к ВВП, и в течение следующих двух бюджетных лет для лимитов, выраженных в виде доли ВВП.

Сейчас же Министерство финансов предлагает отменить эти положения, считая, что утверждение среднесрочных макробюджетных лимитов является «преждевременным для бюджетного процесса Молдовы».

Макробюджетные лимиты, воспринимаемые властями как дополнительная бюрократия

Однако аргументы, представленные Министерством финансов в поддержку этой инициативы, далеки от убедительных. Несмотря на то, что даже в самой пояснительной записке к этой инициативе представители Министерства финансов заявляют, что обычно макробюджетные лимиты утверждаются для «обеспечения общей финансовой дисциплины и среднесрочной бюджетной стабильности», весьма неожиданным стал один из аргументов в поддержку отмены этих ограничений, согласно которому, «утверждение парламентом макробюджетных рамок, как новый этап бюджетного процесса, предполагает наличие дополнительного слоя бюрократии при составлении годового бюджета, что может создать препятствия для бюджетного процесса Молдовы, который и так тормозится из-за целого ряда жестких рамок».

Сложно поверить, что среднесрочная бюджетная стабильность не стоит дополнительных усилий, в том числе и бюрократических. 

Сами власти признают, что «утверждение парламентом макробюджетных целей до или одновременно с законом о бюджете на год является практикой, применяемой рядом стран ЕС (Румынией, Литвой, Словакией, Швецией и т.

Advertisement

д.)». Тем не менее, по заключению представителей Министерства финансов, «международный опыт показывает, что это не оказывает существенного влияния на бюджетный процесс, а основывается скорее на солидной операционно-административной практике, чем на утверждении налоговой базы по закону». Однако инициаторы проекта не приводят никаких конкретных аргументов, которые бы действительно продемонстрировали, что эффект этого этапа в других странах является минимальным.

В этом контексте интересно было бы вспомнить позицию властей по этому вопросу в 2014 году, когда был принят закон о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности.

Так, в пояснительной записке тогда отмечалось, среди прочего, что «процесс стратегического планирования бюджета, особенно в установлении политических приоритетов и лимитов расходов, остается довольно сложным, часто провоцируя задержки с утверждением Бюджетного прогноза на среднесрочный период (БПСП)», а «документ о прогнозах БПСП в последние годы все чаще является лишь внутренним документом Правительства, и не стал тем инструментом-руководством  Правительства и Парламента по вопросам бюджетно-налоговой стратегии, на основе которого строятся проекты годовых бюджетов». 

А нынешняя инициатива Минфина по отмене среднесрочных макробюджетных лимитов лишь упрочит вышеописанную ситуацию, когда Бюджетному прогнозу на среднесрочный период будет отводиться лишь роль информирующего документа, но никак не документа, повышающего ответственность лиц, принимающих решения.

Инициатива противоречит Стратегии развития менеджмента публичных финансов на 2013-2020 гг.

Фактически, эта инициатива, похоже, противоречит тем обязательствам, что приняли власти в 2013 году в рамках Стратегии развития менеджмента публичных финансов на 2013-2020 годы. Так, один из 7 компонентов стратегии – это хороший макробюджетный прогноз, который является основополагающим для установления среднесрочных налогово-бюджетных целей, и основная задача этого компонента заключается в улучшении качества макроэкономических и фискальных прогнозов, что позволит обеспечить разработку бюджета на основе реалистичного и предсказуемого макробюджетного прогноза.

В то же время для повышения доверия к бюджету в стратегии сформулирована задача, предполагающая «Полноценную реализацию нового закона о публичных финансах и финансово-бюджетной ответственности: ограничение бюджетных изменений в течение года и применение бюджетно-налоговых правил, установленных законодательством».

Фактически, в рассматриваемой нами инициативе авторы действуют вопреки тому, что было принято в Стратегии.

При этом в качестве аргумента авторы также заявляют, что «положения статьи 49, по сути, дублируют (ужесточают) положения статьи 15 того же Закона (№ 1881/2014), устанавливающей правила бюджетно-налоговой политики (предельный размер дефицита бюджета)».

Пространство для маневра властей

Однако это утверждение во многом преувеличено, поскольку отмена макробюджетных лимитов оставляет властям большое пространство для маневра. В статье 15, на которую ссылаются авторы,  говорится, что «налогово-бюджетная политика разрабатывается в соответствии с другими сопутствующими политиками и обеспечивает, чтобы предельный размер годового дефицита национального публичного бюджета, за исключением грантов, к 2018 году, не превысил 2,5 процента валового внутреннего продукта».

Но и этот верхний предел не является незыблемым. Поскольку в той же статье отмечается, что «превышение данного уровня дефицита национального публичного бюджета (НПБ) допускается при наличии реальных источников финансирования инвестиционных проектов, финансируемых за счет внешних источников и способности их освоения».

Так, как показано на рисунке ниже, даже начиная с 2018 года показатель дефицита НПБ в ВВП, исключая гранты, не будет ниже 2,5%, а оценки БПСП 2018 – 2020 показывают, что данный показатель будет колебаться от 3 до 4% ВВП.

Динамика доли дефицита Национального публичного бюджета в ВВП  


Источник: фактические данные – Министерство финансов, оценочные данные - БПСП 2018 – 2020

В целом, путь закона о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности от его первоначальной версии, предложенной Правительством, и до его принятия, для чего Правительство взяло на себя ответственность в июле 2014 года, весьма интересен. Особенно в том, что касается вопросов, касающихся правил бюджетно-налоговой политики.

Так, первоначальная версия закона была гораздо ближе к международной практике и подразумевала одновременное соблюдение следующих правил бюджетно-налоговой политики:

ежегодные темпы роста общих расходов национального публичного бюджета в среднесрочной перспективе будут поддерживаться ниже/или будут в наибольшей степени равны годовому темпу роста номинального ВВП, прогнозируемому на соответствующие бюджетные годы.

годовой лимит дефицита национального публичного бюджета не может превышать  размеры капитальных затрат и не может составлять более 3% ВВП.

Иными словами, эти положения должны были обеспечить, что государство не будет тратить больше, чем позволяют производственные возможности экономики, а размер дефицита бюджета не сможет превысить размер капитальных вложений, поскольку было бы разумно, чтобы эти ресурсы создавали добавленную стоимость и имели эффект множителя для экономики.

Так, в законе о бюджетно-налоговой ответственности Румынии, например, содержатся положения, близкие к этим и даже более драконовские. Почему эти положения не нашли своего места в окончательном варианте закона, остается неясным, но, вероятно, законодатели и правительство не хотели потерять популистский налет при использовании публичных ресурсов.

Очевидно лишь то, что, судя по фактическим данным, за прошедшее десятилетие государство тратило больше, чем могла произвести экономика, в течение большей части лет, в том числе и в годы выборов 2009 и 2014.

Темпы роста расходов НПБ vs темпов роста номинального ВВП


Источник: расчеты автора на основании данных Министерства финансов и НБС

О хронологии событий, связанных с принятием этого закона, писал в своем блоге в 2014 году и бывший министр финансов Вячеслав Негруца: «Данный проект был разработан в 2010-2012 годах. Рассмотрение и утверждение Правительством состоялось весной 2012 года. Впоследствии этот проект был принят в первом чтении Парламентом, осенью 2012 года, а после целого ряда консультаций и поправок в июне 2013 года он был принят во втором чтении. То есть, достаточно для того, чтобы стать законом. Тогда Законодательный орган посчитал (хотя Конституция этого не предусматривает), что необходимо еще одно чтение, окончательное». В результате, Правительство Лянкэ взяло на себя ответственность, и закон был принят в июле 2014 года.

* * *

Данный материал подготовлен в рамках Проекта «Борьба с экономическим манипулированием посредством масс-медиа», реализуемого Общественной ассоциацией Центр европейских инициатив «EuroPass». Разрешается полное или частичное перепечатывание и распространение данного материала с сайта www.europasscenter.wordpress.com, что является бесплатным и не требует согласия Центра «EuroPass».



Oportunitati