Cum autoritățile fug de responsabilitatea bugetar-fiscală

shadow
Marţi, 12.09.2017 10:06   2186
În întreaga istorie de 26 de ani de la Declarația de Independență și până acum coalițiile și guvernele ce s-au perindat la putere în Republica Moldova nu au dat dovadă de mari capacități în gestionarea justă a finanțelor publice.

Sustenabilitatea Bugetului Public Național (BPN) a fost frecvent afectată de decizii populiste ale politicienilor prin alocarea banilor publici pe post de pomeni electorale în anii de derulare a alegerilor sau lipsa de corelare dintre planificarea bugetară și realitățile din economie. 

Apariția pe agenda publică a proiectului legii finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale în perioada 2010-2012 urma să vină drept antidot la problemele menționate mai sus, însă traseul acestei legi până la adoptarea din anul 2014, dar și după adoptarea acesteia arată în mod vădit fuga autorităților de administrare responsabilă a finanțelor publice.

O confirmare în acest sens este și ultima inițiativă a Ministerului Finanțelor de modificare a legii date prin care se propune excluderea aspectelor ce vizează legiferarea limitelor macro-bugetare pe termen mediu.

Ce propun cei de la Finanțe

În redacția actuală, Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale (art.47 și 49) prevede că începând cu ciclul bugetar pe anii 2017-2019, Parlamentul urmează să aprobe limitele macro-bugetare pe termen mediu întru sporirea rolului Cadrului Bugetar pe Termen Mediu (CBTM) în procesul bugetar, ca instrument de fundamentare a proiectelor bugetelor anuale, și asigurarea disciplinei financiare generale și stabilității bugetului pe termen mediu.

Mai exact, Guvernul, în termenul prevăzut de calendarul bugetar, trebuie să prezinte Parlamentului spre aprobare proiectul legii privind limitele macro-bugetare pe termen mediu, exprimate în valoare nominală și ca pondere în produsul intern brut (PIB). Limitele macro-bugetare pe termen mediu se stabilesc pentru:

veniturile totale ale bugetului public național;

cheltuielile totale ale bugetului public național;

cheltuielile de personal ale bugetului public național;

soldul bugetului public național.

După aprobare de către Parlament, limitele date nu pot fi depășite pentru anul bugetar viitor – cele exprimate în valoare nominală și ca pondere în PIB, iar pentru următorii doi ani bugetari – cele exprimate ca pondere în PIB.

Acum însă Ministerul Finanțelor propune ca aceste prevederi să fie abrogate, considerând că legiferarea limitelor macro-bugetare pe termen mediu este “prematur pentru procesul bugetar în Moldova”.

Limitele macro-bugetare percepute de autorități ca un strat suplimentar de birocrație

Totuși, argumentele prezentate de Ministerul Finanțelor în susținerea acestei inițiative sunt departe de a fi convingătoare. În mod surprinzător, deși chiar în nota informativă a acestei inițiative cei de la Ministerul Finanțelor afirmă că în mod normal aprobarea limitelor macro-bugetare se face pentru „asigurarea disciplinei financiare generale și stabilității bugetului pe termen mediu”, unul din argumentele invocate în susținerea abrogării acestor limite se referă la faptul că „adoptarea cadrului macro-bugetar de către Parlament, ca o etapă nouă în procesul bugetar, implică un strat suplimentar de birocrație la formularea bugetului anual, care ar putea crea blocaje pentru procesul bugetar în Moldova, care și așa este stânjenit de o serie de alte rigidități”. 

Ar fi greu de crezut că pentru stabilitatea bugetară pe termen mediu nu se merită un efort adițional, inclusiv și birocratic.

Chiar autoritățile recunosc că „aprobarea țintelor macro-bugetare de către Parlament anterior sau concomitent cu legea bugetară anuală reprezintă o practică aplicată de mai multe țări UE (Romania, Lituania, Slovacia, Suedia, etc)”. Totuși cei de la Ministerul Finanțelor au ajuns la concluzia că „experiența internațională demonstrează că aceasta nu are un impact semnificativ asupra procesului bugetar, ci se bazează mai mult pe practici operaționale și administrative solide și mai puțin pe aprobarea cadrului fiscal prin lege”.

Advertisement

Inițiatorii proiectului nu aduc însă nici un argument concret ce ar demonstra cu adevărat că impactul în alte țări ar fi unul minim.

În acest context este interesant să ne aducem aminte poziția autorităților din anul 2014 pe acest subiect, atunci când a fost adoptată legea finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale. 

Astfel, în nota informativă de atunci se menționa printre altele că „procesul de planificare strategică a bugetului, în special privind stabilirea priorităților politice și limitelor de cheltuieli rămâne a fi destul de dificil, deseori provocând tergiversări în aprobarea CBTM”, iar „documentul privind prognozele CBTM tot mai des în ultimii ani a constituit doar un document intern al Guvernului și nu a devenit acel instrument de călăuză a Guvernului și Parlamentului privind strategia bugetar-fiscală, în baza căreia se fundamentează proiectele bugetelor anuale”. 

Or, prin inițiativa de acum a Ministerului Finanțelor de excludere a limitelor macro-bugetare pe termen mediu se va perpetua aceeași situație descrisă mai sus în care Cadrul Bugetar pe Termen Mediu va avea doar un rol cu titlu de informare, dar nu și de responsabilizare a factorilor de decizie.

Inițiativă contrară Strategiei de dezvoltare a managementului finanțelor publice 2013-2020

De altfel, inițiativa dată pare să fie pe contrasens cu ce și-au asumat autoritățile în anul 2013 prin Strategia de dezvoltare a managementului finanțelor publice 2013-2020. Astfel una din cele 7 componente a strategiei este un cadru macro-bugetar bun, care este esențial pentru stabilirea obiectivelor bugetar-fiscale pe termen mediu, obiectivul acestei componente fiind de a îmbunătăți calitatea previziunilor macroeconomice și fiscale pentru a asigura elaborarea bugetului în baza unui cadru macro-bugetar realist și previzibil. 

Totodată, pentru a spori Credibilitatea bugetului, strategia are formulat un obiectiv ce presupune „Implementarea deplină a noii legi privind finanțele publice și responsabilitatea bugetar-fiscală: restricționarea modificărilor bugetare  pe parcursul anului și aplicarea regulilor bugetar-fiscale stabilite de legislație”. 

De fapt, prin această inițiativă autorii acționează contrar celor asumate în Strategie.

Autorii își mai argumentează inițiativa și prin faptul că „prevederile articolului 49, în fond, dublează (înăspresc) prevederile  articolului 15 din Legea nr.181/2014, care stabilește regulile politicii bugetar-fiscale (limita deficitului bugetar)”.  

Spațiu de manevră pentru autorități

Totuși, această afirmație e mult forțată, întrucât abrogarea limitelor macro-bugetare lasă un spațiu de manevră mult mai mare pentru autorități. Articolul 15 la care se face referință stipulează că „politica bugetar-fiscală se elaborează în concordanță cu alte politici convergente și asigură ca nivelul-limită anual al deficitului bugetului public național, excluzând granturile, către anul 2018, să nu depășească 2,5% din produsul intern brut”. 

Dar, nici măcar plafonul dat nu este unul bătut în cuie. Or același articol din lege menționează că „depășirea nivelului-limită al deficitului bugetului public național (BPN) se permite în condițiile existenței surselor reale de finanțare a proiectelor de investiții capitale finanțate din surse externe și a capacităților de valorificare a acestora”.  

De altfel, după cum rezultă din datele din figura de mai jos, nici începând cu anul 2018 indicatorul ponderii deficitului BPN în PIB, excluzând granturile, nu va fi sub nivelul de 2,5%, iar estimările din CBTM 2018 – 2020 arătă că indicatorul dat va oscila între 3 și 4% din PIB.

În general, traseul legii finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale de la versiunea inițială propusă de Guvern și până la adoptarea prin asumare de răspundere în iulie 2014 este destul de interesant, mai ales din perspectiva aspectelor ce vizează regulile privind politica bugetar-fiscală. 

Astfel, versiunea inițială a legii era mult mai apropiată de practica internațională și presupunea respectarea concomitentă a următoarelor reguli de politică bugetar-fiscală:

rata anuală de creștere a cheltuielilor totale ale bugetului public național pe termen mediu va fi menținută sub/sau va fi cel mult egală cu rata anuală de creștere nominală a PIB, prognozată pentru anii bugetari respectivi.

nivelul limită anual al deficitului bugetului public național nu poate depăși volumul cheltuielilor capitale și nu poate constitui mai mult de 3% din PIB.

Cu alte cuvinte, aceste prevederi ar fi asigurat că pe de o parte statul nu va cheltui mai mult decât posibilitățile productive ale economiei, iar mărimea deficitului bugetar nu putea depăși mărimea investițiilor capitale, întrucât este rezonabil ca aceste resurse să creeze valoare adăugată și efect multiplicator pentru economie. 

De altfel, Legea responsabilității fiscal-bugetare din Romania de exemplu conține prevederi apropiate de acestea și chiar și mai draconice. De ce aceste prevederi nu s-au mai regăsit în varianta finală adoptată a legii rămâne neclar, însă probabil legiuitorii și Guvernul nu au dorit să piardă amprenta populistă la utilizarea resurselor publice. 

Cert este că în ultimul deceniu datele efective arată că statul a cheltuit mai mult decât a putut genera economia în majoritatea anilor, inclusiv anii electorali 2009 și 2014.

Despre cronologia evenimentelor referitor la adoptarea acestei legi scria pe blog în 2014 și fostul ministru al Finanțelor, Veaceslav Negruță: „Proiectul dat a fost elaborat în perioada 2010-2012. Examinarea și aprobarea Guvernului a avut loc în primăvara anului 2012. Ulterior, proiectul a fost adoptat în prima lectură de către Parlament, în toamna lui 2012, iar după mai multe consultări și modificări, în iunie 2013, a fost adoptat în lectura a doua. Deci suficient pentru a deveni Lege. Atunci Legislativul a considerat (deși Constituția nu prevede așa ceva) că ar mai trebui încă o lectură, finală”. În cele din urmă, legea a fost adoptată în iulie 2014 de către Guvernul Leancă prin asumare de răspundere. 

Preluare de pe EuroPass.

* * *

Acest material este realizat în cadrul Proiectului „Contracararea manipularii economice prin intermediul mass-media”, implementat de Asociația Obștească Centrul pentru Inițiative Europene „EuroPass”. Preluarea și diseminarea, integrală sau parțială, a acestui material de pe http://www.europasscenter.wordpress.com se poate face în mod gratuit și nu necesită acordul Centrului EuroPass.Articolul dat promovează campania ”Economia cum este în informații oneste”.



Oportunitati